来源：j9 官网 发布时间：2026-07-21 04:04:51
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雍正的火耗归公改革，顾名思义，是把附加税率固定化，把预算外收入纳入预算内管理；其支出则划分为两大项——向督抚和州县官员支付定额的养廉银（高薪养廉）和灵活调整的公共事务经费（转移支付），实现收入和支出两方面的“由私入公”，“正赋以供国用，耗羡以养廉员”。总而言之，是要在一个广大的疆域和一个专制的中央政府下，彻底消灭亚财政，实现公共管理的透明化。
第一个问题是怎么样确定附加税的税率和养廉银的额度。雍正元年的上谕还要求督抚汇报他们的收入中有多少来自下级官员上缴的陋规，实际支出有多少用于省政府的运转，有多少用于和中央官员周旋，有多少进入个人腰包。据此，计算出了各级官员和各级政府的“合理”支出规模。与原来的实际加派率（百分之百）相比，大部分省份的火耗率上限仅为正税的百分之二十（四川为百分之三十）。养廉银方面，督抚的标准是一万五千至两万两，州县官则为四百至两千五百两不等。
第二个问题是火耗如何征收。最后的方案，是在既有的地丁钱粮之上征收，整合进“自封投柜”制度。这样不需要额外的编审造册、新的机构和人员，防止胥吏从中勒索，也让官员没有合理借口再度加派。“耗羡与正项同解，分毫不能入己。州县皆知重耗无益于己，孰肯额外加征乎。”
第三个，也是最重要的问题，是征收上来的火耗，由谁支配、如何管理？是州县就地征收，就地支出？还是像正税一样，由户部透过奏销程序管控？最终，雍正在和各省督抚反复磋商之后，采用了河南—山西模式：州县政府在既有的地丁钱粮之上征收火耗，整合进“自封投柜”制度，然后提解至省布政使司，扣除省公共事务经费和督抚的养廉银后，再给府和州县官员发放“养廉银”和公共事务经费。未发放的火耗被存留在省藩库作为省内临时性开支的经费来源。户部无权过问，更不能支取上收。
其中的要害有二：第一，在各支出项目中，发放督抚的“养廉银”具有优先权，因为只有首先解决省级官员的开支，才能避免向下索取陋规。第二，户部无权过问火耗收支，也不能动用火耗存留。这正是雍正试图把自己和户部向下攫取的手绑起来。改革要想成功，火耗必须成为州县不能渔利、中央不能染指的省独享收入。
用养廉银代替各种陋规，使地方官员的合法收入上升，法外收入下降。依靠那些在改革中受损的地方官员自行推行改革是“激励不相容”的，为此，雍正采取了一系列措施，保证改革的推进。他任用非正途出身的亲信，并通过奏折制度绕过户部直接遥控督抚。他清算财政亏空、惩罚腐败官员，严厉打击在火耗之外加收新的附加税，使得改革在全国各省逐步推行，吏治为之一清。
另一方面，省的财政能力也大大增强。在田文镜领导下的河南，是火耗归公模范省。一七二五年，发放州县养廉银和公费之后，省藩库余额达六十万两，一七二五至一七二九年独立资助了该省的河工建设。《清实录》还记载了多起省藩库用火耗余额购买仓储粮的事例。
改革应该有咋样的效果？理论上，一方面，改革在一省之内实现了财政集权和“收支两条线”，杜绝了督抚向下索取陋规的动机，减少了各级官吏上下其手的机会，最终降低了纳税人的实际税负。另一方面，火耗上收到省财政，特别是在完成养廉银和公共事务经费的发放后，省政府往往有一笔结余存留在省库，有利于省内跨地区公共品的提供。一言蔽之，改革通过再分配，利国利民。
改革的实际成效到底如何？笔者和合作者研究了改革对税负和抗税民变的短期和长期效果，也研究了改革对省政府的财政能力——大多数表现在粮食仓储和赈灾——的短期和长期效果。
就后者而言，笔者利用《清实录》的赈灾记录和《中国近五百年旱涝分布图集》的数据，构造了一个省级面板数据集。利用各省改革时间和程度的差异，估计改革对不同天气状况下赈灾频率的影响。
实证结果发现，在正常年景（灾害等级低于严重程度），在改革后的省，府均赈灾次数减少了0.61次，相当于该变量标准差（衡量平均变化幅度）的20%。我们进一步考察了改革对于官方常平仓建设和粮价的影响，发现改革使得省级政府有足够的资金建设粮仓，而后者通过平粜活动平抑了粮价波动，由此减少了正常年景下赈灾的频率（减少赈灾需求）。
另一方面，我们得知，在控制了改革哑变量的情况下，改革哑变量和灾害哑变量的交互项显示，相对于正常年景，改革后灾害年的赈灾频率增加了0.74次。我们推测改革提高了省政府的赈灾供给能力效应。这是因为火耗归公直接增加了可供省政府支配的财政结余，在严重灾害发生时，既可以用常平仓储量赈灾，也可以直接发放银两赈灾。
更进一步，我们还发现：第一，火耗提解到省的比例越高，改革对赈灾供给能力的正面效应越强；第二，洪涝灾害相对于旱灾，改革对赈灾供给能力的正面效应越强，其原因是洪灾摧毁了基础设施和粮食储备，故需要政府的直接干预。最后，在改革前征税很难的府（“冲繁疲难”中的“疲”），改革对赈灾供给能力的正面效应越强，这在某种程度上预示着改革在省内各地区之间的“劫富济贫”。
读者可能会怀疑我们正真看到的改革和结果的相关性是不是因果联系。伪因果关系主要有两个来源：一是遗漏变量偏差，指的是其他观测不到的因素既推动了改革，也导致了赈灾频率的变化。比如雍正的心腹被委派到某个省做督抚，他为了效忠率先推行了火耗归公，也为了效忠通过其他手段提高了严重灾害时的赈灾频率。为此，我们的解决办法给每一个担任过督抚的人创造一个哑变量，某一个省某一年的督抚是他就等于一，否则等于零。这个变量的引入，让我们排除了这个遗漏变量偏差。
另一个来源是反向因果：赈灾频率高、财政压力大的省有可能出于自身考虑先进行改革，如是改革可能是更多赈灾的结果而非原因。首先，我们得知省的特征和历史赈灾水平与改革的时间和次序均无相关性；其次，我们以五年为一期，分期估计改革的效应。我们得知改革发生前十年，改革的省份和没改革的省份之间，赈灾频率并无显著差异。因此我们基本排除了反向因果。
改革效应的分期动态还显示，不管是改革对赈灾需求的削减效应，还是改革对政治供给的增强效应，在雍正任内和乾隆的头五年任期内，都稳步增加，可是两个效应在乾隆即位的第二个五年（1741至1745年）急转直下。
笔者和合作者对税负和抗税民变的研究也发现，改革在雍正任内既没有提高也没有降低民变的频率。而到了乾隆的第二个五年，完成改革较早的省份民变的频率明显高于其他省份，而且这个效应持续到了1800年。
其实，康熙后期，于成龙和年羹尧等督抚多次奏请启动火耗归公。但康熙在1710年如此回复年羹尧：“州县用度不敷，略加些微，原是私事。朕曾请陈槟云: 加一火耗，似尚可宽容。陈奏称: 此是圣恩宽大，但不可说出许其如此。此言深为有理，此举彼虽密奏，朕若批发，竟视为奏准之事。加派之名，朕岂受乎？”
在他眼里，附加税税率只是略加些微，容忍亚财政是“圣恩宽大”。一旦入公，则“视同加派”。明朝亡于三饷加派，历历在目，今天下初定，岂能露出亡国气象？
好皇孙果然是好皇孙，乾隆似乎更希望留下一个宽仁的印象。地方官有提议火耗率应该根据人口多少、事务繁忙程度和通货膨胀予以调整，他基本持否定态度，认为这是增加百姓负担。但另一方面，他对火耗的管理反而露出严苛的一面。乾隆元年，有御史奏请省内火耗征收率整齐划一，以方便户部奏销，遭到各省，但乾隆没有表态；然而到了到乾隆五年（1741年），他就授权户部建立了火耗的奏销制度，将火耗预算决算的批准审核授予户部全权，对开支进行分类，设定额度。乾隆四年，首开先例，把河南的火耗盈余用于补助直隶、江苏和安徽的财政困难。不久以后，这种“权宜之计”就变成了通行的做法，火耗的跨省转移支付屡见不鲜。此外，随着火耗收支日益纳入户部的奏销管控，地方政府官员灵活支出火耗的权力被日益侵蚀，“做事”的交易成本上升。
笔者考察了乾隆朝的4000多篇户部题本，实证研究发现：当中央政府把一省的火耗调拨到他省或者上收到中央，省政府的赈灾频率就会下降，并且省政府往往扣发养廉用于其他用途。也就是说，当中央打破了不干涉省财政自治的承诺，省就会打破给州县转移支付的承诺。
于是各级官员又把目光转向加派，形成耗外之耗。正如乾隆十年孙嘉淦指出的：“近随同地丁钱粮报销，则与正供不复能有差别，而凡地方公事之不容已而又不准销者，必须赔垫，上司赔则取偿于属员，而馈送之路开；属员赔则取偿于百姓，而重戥征收因公科敛之端起...”以上分析和我们的实证结果是吻合的：完成改革的早晚对抗税民变的影响，到了乾隆中后期从削弱变成了加强。
让我们再回到关于弱国家能力的第三个理论：中央政府推行公共管理的透明化和高薪养廉是一个不可信的承诺。皇帝打破不打破这个承诺，固然和皇帝本人的秉性和认识水平有关，但权力不收限制的政府对其下级政府的攫取之手不受约束才是问题的症结所在。
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